靖安縣城鄉生活垃圾提升改造項目（城鄉生活垃圾轉運站改造）采購項目績效評價情況

l 概述

為大力推進生活垃圾減量化資源化，優化生活垃圾處理處置方式，靖安縣城市管理綜合行政執法大隊啟動城鄉生活垃圾提升改造項目，有效提高垃圾清運效率、降低垃圾運輸成本，連接垃圾產生源頭和末端焚燒處理設施。2023年本項目共收到專項債資金950萬元，實際支出693.393萬元。

l 評價結論

評價小組運用績效評價指標體系，對靖安縣城鄉生活垃圾提升改造項目進行客觀評價，最終評分結果為71.50分，績效評級為“中”。各部分權重和績效分值詳見下表。

績效評分匯總表

l 存在的問題

（一）項目前期策劃較為急促，立項內容與實際需求不相符

在立項階段，為申請專項債資金，縣城管大隊依照相關部門意見先后將城鄉生活垃圾轉運站同垃圾填埋場規范封場項目、固廢垃圾分揀中心建設項目分別進行合并，并編制《靖安縣城鄉生活垃圾提升改造項目可行性研究報告》，其中城鄉生活垃圾轉運站改造是為了集中處理城鄉廚余垃圾，固廢垃圾分揀中心是為了處理塑料、紙張等固體廢棄物。

但現場調研表明該項目前期策劃推進較為急促，導致項目立項內容與實際需求不符。一是城鄉生活垃圾轉運站實際用途不一致。根據《生活垃圾分類標志（GB/T 19095-2019）》，生活垃圾分為4大類11小類，其中四大類分別指可回收物、廚余垃圾（又稱濕垃圾）、有害垃圾及其他垃圾（又稱干垃圾）。而城鄉生活垃圾轉運站實際用于收集轉運其他垃圾，與可研報告的計劃用途不一致。二是固廢垃圾分揀中心用地需求不一致。該項目計劃建設地點共八處，總用地面積24畝，均為原城鄉生活垃圾轉運站占地面積，因此城鄉生活垃圾轉運站改造無需申請用地指標，但固廢垃圾分揀中心為新建項目，原城鄉生活垃圾轉運站占地面積難以在改造的基礎上滿足新建固廢垃圾分揀中心的需求。截至目前，垃圾分揀站仍未落實用地審批等前期工作，無法按規劃開展建設工作。

（二）項目績效目標設置不夠合理，績效管理水平有待提升

根據《2023年地方政府專項債券項目績效目標表》，該項目設置了項目績效總目標、項目年度目標以及數量、質量、時效、成本、成果等產出效益指標。但該項目績效目標設置不合理：一是年度目標設置不合理。如“2022年10月開工”“完工60%”等目標不涉及年度內預期完成的工作和擬達到的效果，表述不夠完整；又如“支付各項建設資金0.46億元”為項目資金使用進度目標，屬于項目“投入和過程”，不符合《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）“績效目標是績效評價對象計劃在一定的期限內達到的產出和效果”的定義。二是績效指標設置不合理。一方面未細化具體三級指標，如將“項目資產形成情況”“項目質量達標情況”“項目建設進度情況”“項目建設成本情況”“項目建成后預計提供公共產品和服務量”“項目帶動社會有效投資情況”“項目產生持續穩定收益情況”“項目可持續償債能力情況”等設置為三級指標，而將“本項目建設地點共八處……處理能力50t/d”“驗收合格率達100%”“新增處理生活垃圾190t/d”“新增處理生活垃圾95t/d”等預期產出和效果設置為指標值；另一方面個別指標設置不明確，如二級指標“成果指標”與“社會效益”內涵重復，將“債券資金執行率”這一“過程”目標設置為時效指標，“項目支持國家/區域重大發展戰略落實情況”“項目生態效益實現情況”未設置總體目標預期值和年度目標預期值。

（三）項目采購預算落實準備不足，招投標實施細節有待規范

一是未按預算落實采購經費。根據《靖安縣人民政府辦公室抄告單》（靖府辦抄財〔2023〕354號），該項目實際到位采購經費950萬元，既與《靖安縣政府采購預算調整申請表》框定的預算金額1814.27萬元存在864.27萬元的差額，又與招標控制價1065.63萬元存在115.63萬元的差額。二是采購文件編制質量不高。該項目共經歷三次招投標，其中城鄉生活垃圾轉運站采購因采購文件問題在第一次公開招標廢標后，組織開展第二次公開招標。根據《靖安縣財政局關于廣東粵中環境科技有限公司對靖安縣城鄉生活垃圾提升改造項目（項目編號：江西億安-JA2023-048）投訴處理決定書》（靖財購投訴〔2023〕5號），城鄉生活垃圾轉運站采購第一次公開招標廢標的原因為招標文件評審細則未依法量化評審指標，且對投標人規模作出限制，存在排斥各限制潛在供應商嫌疑。

（四）合同條款設定不夠完備，項目實施過程有待規范

一是合同條款未約定履約保證金。根據城鄉生活垃圾轉運站改造采購合同，廣州華凱車輛裝備有限公司應在設備驗收合格之日起為所有產品免費質保一年，但該合同條款中未對履約保證金進行相關約定，在合同關系中廣州華凱車輛裝備有限公司的保修責任缺少財務擔保，不利于合同的全面正常履行。二是項目付款方式不符合合同約定。一方面設計合同付款不符合合同約定。根據靖安縣城鄉生活垃圾提升改造項目建設工程設計合同以及補充協議，在黑龍江龍維化學工程設計有限公司江西分公司提交項目一靖安縣城鄉生活垃圾提升改造項目（城鄉生活垃圾轉運站改造）全套施工圖，并通過圖審后（如不圖審為提交藍圖后）且專債到賬后一個月內，縣城管大隊應支付施工圖設計費用20萬元，但從資金支付憑證來看，在城鄉生活垃圾轉運站改造完成后，縣城管大隊實際支付給黑龍江龍維化學工程設計有限公司江西分公司8萬元，與合同約定不相符。另一方面改造合同付款不符合合同約定。根據城鄉生活垃圾轉運站改造項目采購文件及合同，城鄉生活垃圾轉運站的付款方式為“合同簽訂后支付合同款10%，68.54萬元；貨物進場安裝時甲方支付合同款20%，137.08萬元；貨物全部安裝調試驗收合格后支付合同款70%，479.78萬元”，但從資金支付憑證來看，縣城管大隊分兩筆支付合同款，分別是210萬元和475.39萬元，不符合合同付款約定。三是項目實施過程不夠規范。根據江西傲辰建筑工程管理有限公司提交的監理月報和總結，廣州華凱車輛裝備有限公司在城鄉生活垃圾轉運站改造過程中接續出現管理制度不健全、人員組織結構不健全、施工資料編寫和報送不及時等問題，影響項目進度與質量。

（五）專項債申報管理缺少質量把控，可行性研究報告失去實際價值

第一，債券計劃與項目實際需要不匹配。根據《靖安縣城鄉生活垃圾提升改造項目可行性研究報告》《2023年地方政府專項債券項目績效目標表》，該項目同垃圾分揀站共申請專項債額度4300萬元，并以廚余垃圾處理費收入、廚余垃圾轉有機肥收入、垃圾分揀站出租收入做專項債本息償還分析，其中城鄉生活垃圾轉運站預期收入為3451.15萬元。但該項目實際需要情況已發生變更，原債券成本測算、收入測算以及還本付息計劃不再匹配，主要原因為：城鄉生活垃圾轉運站實際用于收集轉運其他垃圾，預期收益為其他垃圾處理費，與可研報告中明確的收入來源不同，且固廢垃圾分揀中心尚未落實用地指標，仍未投入施工建設，預期成本、收入可能會市場情況發生改變，因此該項目專項債計劃已發生實質性改變，申請額度4300萬元與項目受益情況的協調程度亟需重新衡量，專項債券期限應與項目期限重新匹配。

第二，債券資金管理有效性不足。一是債券配套資金未到位。專項債要求項目收益能覆蓋債券本息并超出一定倍數（1.2倍），因此項目申請發行額度需要與項目收益情況保持高度協調，最高不超過項目總投資80%。但截至目前，債券資金已到位950萬元，該項目卻未見任何配套資本金籌集到位，專項債額度實占項目總投資100%。二是部分債券資金閑置。根據《2023年及以前年度已發行專項債券項目資金使用情況》，該項目計劃在2023年將950萬元債券資金使用完畢，但截至目前，縣城管大隊實際支付專項債券三筆、共693.39萬元，其中最后一筆付款記錄時間為2023年12月27日。自到位至今，該項目有256.61萬元債券資金閑置，閑置比例為27.01%。三是運營管理環節有待完善。專項債券是為有一定收益的公益性項目發行，以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券，應當有償還計劃和穩定的償還資金來源。但自城鄉生活垃圾轉運站進入運營期以來，縣城管大隊未按要求編制年度收益計劃和更新融資平衡方案，對項目真實收入狀況缺少監管，無法準確判斷其他垃圾處理費這一預期償債資金來源的上交情況和穩定情況，長期下去可能會形成一定的債務還本風險。

（六）項目進度相對滯后，前后資料信息存在出入

一是產品進度相對滯后。根據合同約定，廣州華凱車輛裝備有限公司應在合同簽訂（2023年10月24日）后7天內土建施工進場，30個日歷天內完成產品的供貨、安裝、調試并保證正常運行。但從采購項目驗收報告和貨物驗收記錄來看，2024年8月15日縣城管大隊完成城鄉生活垃圾轉運站驗收工作，遠超過合同約定的產品正常運行時間。二是驗收進度相對滯后。采購項目驗收記錄顯示，縣城管大隊已完成貨物采購驗收，驗收金額570.89萬元，剩余工程金額114.5萬元尚未驗收。三是前后資料信息存在出入。如：監理規劃及總結中提到項目建設規模包括垃圾分揀中心及成套設備，不符合項目實際情況；監理規劃提到“工程造價約110萬元”和“項目施工工期210天”，而合同未對此作出相關約定；驗收報告表明應付金額為365.28萬元、與前端合同金額付款金額479.78萬元和后端實際支付金額475.39萬元均不一致，資金支出前后未能形成完整的邏輯鏈條。

l 建議和改進舉措

（一）完善前期論證及審批手續，做深做細做實項目保障

第一，扎實推進前期論證，投資策劃科學合理。一是明確項目基本信息。圍繞國家戰略政策、國民經濟和社會發展規劃、相關領域專項規劃、行業短板、發展需求、市場前景、上級部署等，根據項目實際情況提出謀劃建議，必要時可組織相關單位開展會商研究，明確項目背景、建設目標、建設內容、建設計劃、推進步驟等。二是加強前期調研與需求分析。在規劃階段，深入開展建設項目的前期調研，根據項目的規模合理編制項目的建設方案或可行性研究報告，使前期論證具有前瞻性、適應性和可操作性，防止方案內容與實際要求不符等突出問題的發生，造成資金的閑置或浪費；同時加強與相關部門的協調溝通，廣泛征求意見，準確把握政策要求和群眾需求，確保項目推進無縫銜接、高效落地。

第二，統籌推進建設籌備，部門保障精準發力。推動自然資源部門加大對重大項目、專項債、中央預算內投資、超長期特別國債等獲取各類政策性資金項目的用地保障，統籌推進項目用地預審和選址意見、用地規劃許可證、工程規劃許可證等前期行政手續獲取，切實加快重大項目的前期效率。落實用地實施計劃，提前組織現場踏勘，開展“多測合一”核驗，擬定選址范圍，提出選址意見，并同步開展環境影響報告等相關報告編制和評估，為項目的順利建設和運營奠定基礎。

（二）增強績效目標管理意識，加強績效目標填報研究

一是正確認識項目績效目標。《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）明確規定，“績效目標是績效評價對象計劃在一定的期限內達到的產出和效果”，因此績效目標應當是“產出和效果”，而不是“投入和過程”。因此不推薦把“支出進度”“資金撥付率”等常見的過程性指標作為績效目標，它們不符合績效目標的定義。二是合理設置績效目標和指標。根據《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101號），依據確定項目績效目標-分解細化指標-設置指標值-加強指標銜接的設置思路，根據可行性報告等與項目立項直接相關的依據文件，分析重點工作任務，研究明確項目的總體績效目標和設置績效指標。其中：績效目標在文字表述上要求能夠反映項目的基本概況，即“通過什么事，達到什么目的”；三級指標應選取能體現項目主要產出和核心效果的指標，并從成本、產出、效益、滿意度等方面進行翔實細化的定量或定性描述，確?？珊饬啃?。

（三）強化項目采購管理，確保采購活動規范化

一是加強采購預算管理。如加強與財務部門的溝通協商，督促采購資金盡快落實；或考慮分階段采購，將采購項目按照重要性和緊迫性進行劃分，先進行最關鍵部分的采購，等后續預算到位后再采購其余部分。二是科學合理編制招標采購文件。在準備階段，對采購項目關鍵要素進行確認，對采購流程所需時間進行充分考量，利用行業資訊、供應商調查、專家論證等方式對采購需求進行科學細化；在編制階段，依法依規科學設置潛在供應商的資格條件，強化相關采購政策的貫徹落實，明晰量化評分細則；復核階段，注意審查文件內容是否完整、邏輯清晰，文字表述是否簡練準確、有無錯別字。

（四）強化合同條款履約責任，規范項目過程管理

一是強化合同條款履約責任。一方面是強化履約保障。在采購文件尚未要求成交供應商提交履約保證金的基礎上，可進一步要求廣州華凱車輛裝備有限公司提供質保服務函，擔保產品質量與合同相符。此后對于類似項，可根據《政府采購法實施條例》第四十八條規定，在采購文件中要求中標或者成交供應商提交履約保證金的，且履約保證金的數額不得超過政府采購合同金額的10%。另一方面是強化合同履約。項目單位應當按照合同約定全面履行自己的義務，避免違約責任，特別是在實際履行與合同約定不一致的情況下，依據“意思自洽”原則需保持雙方意思一致，民事活動合理。二是規范項目過程管理。在工程項目建設法律法規基礎上，以制度為依托，以條款為依據，對在建項目管理更加規范化、細致化，同時加強現場管理和質量控制，堅持以人為本、安全第一的原則，嚴格控制建材和設備質量，強化施工人員培訓，并采取措施加強施工技術方面的質量控制等。

（五）構建“借、用、管、還”閉環管理體系，深化專項債券全流程管理

第一，高質量謀劃債券項目，確保足額還本付息。一是精準摸排資金需求。根據提前摸排情況，對項目進行實地調研，現場聽取項目情況匯報，對項目建設計劃和資金需求做到“心中有數”，提高資金分配精準度，避免資金閑置浪費。二是嚴把項目融資收益平衡關，把項目收益覆蓋本息作為申報項目的“硬杠杠”，合理申報專項債券可安排額度，確保資本金配套情況。

第二，持續強化債券項目管理，提升資金使用效率。建立健全部門協同機制，緊盯專項債券資金使用績效，開展經常性實地督導檢查，對發現的問題認真梳理、分類研判、及時整改，降低專項債券使用風險。嚴格按照項目進度支付資金，完善支出進度通報預警機制，加強對專項債券資金流向和使用的實時監管，防止債券資金閑置。

第三，加強閉環管理，抓實債券風險防控。一是加強項目收益評估。對專項債券項目的收益與融資平衡情況進行“全覆蓋、分領域、穿透式”評估，對已完工但收益未達預期的項目進行分析研判，“一項目一策”落實補救措施，確保全生命周期收益與融資平衡。二是強化全流程管理。聚焦債券風險防控、突出“借、用、管、還”全流程管理，實現項目儲備常態化、額度分配科學化、資金管理規范化、收益歸集制度化，確保借得科學、用得合理、管得到位，還有保障。三是加強還本付息管理。制定年度還本付息收支計劃，將每個項目收益上繳與還本付息支出一一對應、納入年度政府性基金預算；建設專項債券項目穿透式監測系統，對每個項目的收益歸集、還本付息等情況時時監測預警，確保按時還本付息。

（六）強化項目進度控制，完善項目邏輯鏈條

一是合理編制項目進度計劃。根據項目內容、工期要求、時間估計、產品供應狀況等，確定關鍵路線和關鍵工作，編排進度計劃，同時對項目計劃和執行過程進行跟蹤，及時發現項目中出現的問題并落實到相關責任人，有效減少項目后續風險，提高項目執行效率。二是強化內外協調。以溝通為主要方式，全力克服項目實施難點堵點，以強有力管控措施推進項目建設。三是完善項目前后邏輯鏈條，強化流程管理，在資金方面確保合同-驗收證明-支出手續-支出憑證的邏輯鏈條，在項目實施方面確保前后建設內容、建設計劃保持一致。